9 y 10 de Junio de 2005
Guadalajara, Jalisco, México

Una puesta al día en su desarrollo y perspectiva global

Discurso

Queridas amigas, estimados amigos.
Señoras y señores.

Quiero –primeramente- reiterar el agrado de participar con ustedes en este 1er. Congreso Iberoamericano de Derecho Aduanero. Es una enorme satisfacción –como Presidente de ASAPRA- poder compartir con tan destacados juristas como los que aquí se encuentran y escuchar sus valiosas y fundadas opiniones.

Deseo también precisar que mi intervención en este panel es producto de una desafortunada situación; lamentablemente problemas de salud que le obligan a mantener reposo, impidieron la presencia del Doctor Álvaro Pinedo, nuestro Secretario General y Catedrático del Derecho Aduanero. Desde aquí, y en nombre de sus colegas y amigos, le deseo la más pronta recuperación para seguir contando con su valiosa cooperación.

Sin embargo –es bueno aclarar- que el reemplazo que me ha correspondido hacer del Doctor Pinedo, si bien compartimos muchos criterios y juicios, es más bien físico. No pretendo –ni por un instante- exhibir conocimientos que poseen los estudiosos del Derecho y –en particular- del Derecho Aduanero.

Mi visión –que puede o no coincidir con la de los estudiosos del Derecho Aduanero, y espero que si coincida- es producto de la experiencia en el mundo aduanero. Pero, no es solo la experiencia personal de toda una vida como Despachante de Aduana; sino que también, es la experiencia recogida por la Institución que represento en cada uno de los países que pertenecen a ASAPRA y en sus distintos momentos de desarrollo institucional, en especial respecto de la función aduanera y del tratamiento que se le ha dado a ella.

Los despachantes o agentes aduanales, por nuestra función como “actores privados de interés público”, no tenemos posibilidad alguna de escapar a los criterios o tendencias que acertada o equivocadamente, se aplican en cada uno de nuestros países. Por el contrario, toda innovación o cambio que se hace en el mundo aduanero, nosotros -ineludiblemente- debemos no solo entenderlo y aplicarlo, sino que por un imperativo de utilidad y eficiencia en nuestra labor, debemos también procurar que resulte congruente para los intereses que simultáneamente representamos y que son el de los empresarios privados y el de las autoridades aduaneras y que ambos delegan en nosotros.

En este devenir de nuestra actividad, hemos podido apreciar diversas tendencias o visiones de la función aduanera. Y, en este primer punto, deseo detenerme para formular algunas observaciones.

Nunca ha existido ninguna duda de que las Aduanas son una proyección de las tareas que corresponden al Estado, o mejor dicho al poder ejecutivo, que entre sus múltiples tareas y organismos encargados de ejecutarlas tiene en la Aduana una institución que es tan antigua como el Estado mismo. En este sentido, la experiencia de nuestras naciones, respecto de la existencia de las Aduanas y de sus orígenes es muy similar, pero no ha sido siempre la misma.

Durante mucho tiempo, las Aduanas fueron concebidas como órganos exclusivamente recaudadores y –conforme se han desarrollado los ciclos económicos- la apreciación de su importancia no ha sido siempre la misma. En los tiempos en que la recomendación o tendencia económica era la de las barreras arancelarias, las Aduanas resultaban vitales para proveer de ingresos a los Estados y ejercer además un estricto control sobre las operaciones de comercio exterior pero siempre con una finalidad económica.

La evolución del mundo, trajo más adelante la aplicación de criterios muy contrapuestos al enfoque que existía sobre el Comercio Internacional y al concepto de que nuestros países debían de ser obligatoriamente naciones autosuficientes; esto es, capaces de producir todo aquello que necesitaba y de proteger, por la vía de los aranceles, esta producción nacional. Los nuevos conceptos que comenzaron a perfilarse a finales del siglo pasado y que adquirieron una enorme dinámica en los primeros años del nuevo siglo, eran los de las ventajas comparativas, eficiencia, competencia y para esos efectos, los aranceles tenían que ineludiblemente reducirse o desaparecer. La tendencia que hemos visto no solo en este continente sino que también fuera de él, es que los países deben procurar que sus ingresos provengan de todo aquello que son capaces de producir y sobre lo cual se poseen ventajas para venderlos en el exterior.

Bajo esa nueva visión, la Aduana parecía carecer de justificación y la función aduanera debía adecuarse a la necesidad de máxima fluidez que reclamaba el flujo del Comercio Internacional. La labor pública de la Aduana pareció en esos instantes desdibujada, e incluso hubo criterios que sostenían que esta institución si no pasaba a formar parte de la cadena logística del Comercio Exterior, se constituía en un obstáculo y –en consecuencia- quedaba obsoleta.

Quienes nos hemos desempeñado en el ámbito de lo aduanero, tanto en este país como en muchos otros, en donde miles de despachantes o agentes aduanales han participado de la tarea aduanera, siempre tuvimos claro que la función de la Aduana no era simplemente recaudar derechos. Podía hacerlo o no, pero sabíamos que la función aduanera respondía a un principio mayor, cual es el de la SOBERANÍA de los Estados y en virtud del cual, la Aduana resguardaba, controlaba y fiscalizaba aquellos intereses que al Estado, en representación de todos los ciudadanos, quería proteger.

En el mundo actual, en que la globalización del comercio es probablemente es su característica más relevante, esta concepción de la Aduana, como un órgano a través del cual el estado ejerce soberanía, pareció diluirse entre los tratados de Libre Comercio, y el multilateralismo de los acuerdos de liberación, cuyo eje central es la desgravación. Pero la fuerza del concepto originario de que la función aduanera, como expresión de soberanía, a terminado por imponerse y revitalizarse para que ante estas nuevas tendencias liberalizadoras, seguir protegiendo intereses del Estado, aunque no exista un elemento económico como era la recaudación.

Entre las realidades, que al respecto es bueno tener presente, es bueno mencionar la chilena. Este país, al igual que muchos otros vivió bajo el imperio de las diversas macro tendencias económicas que hemos visto en el mundo y en este continente. Chile, ha vivido cambios, ha evolucionado e incluso fue el primer país que unilateralmente redujo sus aranceles. La pregunta que sobre el particular es conveniente hacerse, si en ese transcurrir de la historia chilena, su Aduana, experimentó o no cambios. Y, aunque muchos puedan sorprenderse, la respuesta es que la Aduana chilena no ha cambiado en nada su función. Lo que ha evolucionado, es cómo esa soberanía que expresa y protege se manifiesta hoy y cuáles son también actualmente los intereses que resguardan. Esa tarea fiscalizadora –que es la que define a cualquier aduana y que si no la posee podrá ser cualquier cosa pero no una Aduana- en el caso chileno, ayer se expresaba fiscalizando aspectos exclusivamente económicos del Estado, ligados a la recaudación de derechos. Y hoy, sin que haya experimentado ningún cambio el principio de soberanía del Estado, en virtud del cual cada nación libremente decide los intereses que resguarda y protege, la Aduana igualmente “fiscaliza” e incluso con mayor rigor, aspectos que podemos llamar “supraeconómicos” y que dicen relación ya no con asuntos arancelarios –que siguen existiendo- sino que con la salud, la seguridad e incluso el patrimonio cultural del país.

En este perspectiva, la obligación aduanera que es la que la Aduana fiscaliza, y de cuyo cumplimiento se ocupa, será de naturaleza económica o supraeconómica, pero ni la obligación ni la función aduanera han cambiado, solo se ha modifica aquello sobre lo cual recae.

Lo anterior no es la experiencia de una única nación, sino que es lo que hemos visto y vemos en diversos países, en donde la continuidad del verdadero concepto de soberanía y función aduanera, siempre termina por imponerse.

Es más, la relevancia de la Aduana nos conduce ineludiblemente a otro principio que es el de la “especialidad” del órgano aduanero. Una aduana moderna recauda; controla y fiscaliza intereses supraeconómicos que el Estado resguarda (y no pensemos solamente en armas o plagas sino que también y como ejemplos actuales, en aquello que se estima o no pornográfico y que por lo mismo el Estado es soberano de permitir o prohibir, o fiscalizar también el cumplimiento de normas sobre propiedad intelectual, sean marcas modelos, patentes u otras expresiones de bienes incorporales). A estas manifestaciones de la función aduanera, que suponen que nunca la Aduana deja de fiscalizar y controlar, en función de la especialidad que se adquiere y se requiere, se agregan otras como la estadística y que permiten comprobar que el deber de fiscalización es absolutamente compatible con el de apoyar e impulsar la facilitación del comercio, en una ecuación armónica y equilibrada, en función de esta especialidad cada vez resulta más difícil sustentar que órganos únicos centralicen aspectos relacionados con rentas internas y funciones aduaneras, aún cuando exista en común el factor de recaudación, la “especialidad”, que es requisito previo para la eficiencia, impulsa una diferenciación clara entre, por ejemplo, el impuesto al valor agregado, el impuesto a la renta y la clasificación y la valoración aduanera.

En este marco de principios que deben orientar la labor aduanera, no solo está aquel de la soberanía de los Estados y del resguardo de intereses que de ello derivan o el de la especialidad del órgano encargado de estas funciones, sino que también y como una derivación de esta especialidad que tiene la función aduanera, surge el de la especialidad y diferenciación de roles de quienes desde el ámbito privado actúan con las Aduanas y ante las Aduanas; porque al igual que como en la Aduana convergen los intereses del Estado con los de los particulares; entre los distintos agentes privados, sus intereses si bien particulares no son todos idénticos y, por un imperativo económico de racionalización y de eficiencia en el cumplimiento de la función aduanera, teniendo claro esos roles diversos que tienen y representan quienes operan con la Aduana, surge el principio de la “delegación de funciones”, que permite que las Aduanas extiendan su función utilizando para ello a agentes privados pero de interés público, sobre los cuales recae la responsabilidad de que en conjunto con los servicios aduaneros, fiscalicen y faciliten el comercio internacional. Al respecto, no pretendo promover la importancia de los despachantes o de los agentes aduanales, sino que sencillamente recojo y valoro la positiva experiencia de muchos países que entendiendo y aplicando el principio de la especialización, exitosamente también aplican la delegación de funciones en terceros designados por las Aduanas, calificados y estrictamente supervisados por ellas.

Estimadas amigas y amigos, he compartido con ustedes algunas reflexiones respecto de lo que a nuestro juicio nunca debe dejar de tenerse presente en el marco de lo aduanero. Si los principios a los que me he referido son los que orientan las normas, difícilmente se cometerán errores o se confundirán funciones.

Mis opiniones son producto de la experiencia y de la práctica de miles de agentes de aduana que por años han sido el factor de continuidad en la función aduanera y en el comercio internacional; espero que estos comentarios, lleguen a ser un aporte para la visión doctoral y de juristas con que ustedes se aproximan y analizan el mundo aduanero.

La ciencia jurídica aduanera y la experiencia de la labor aduanera, tienen un lazo indestructible que las potencia y enriquece.

Muchas Gracias.

Rafael Querol
Presidente ASAPRA

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